《推进我国法治建设的几个问题》辅导资料

　　推进我国法治建设的几个问题

　　姜小川(中央党校政法部 教授 博士生导师)

　　一、法治的含义

　　(一)法治的内涵

　　1、法治的含义和标志

　　法治相对于人治而言，法治一词所意味的是一种法律的统治而非人的统治。

　　法治的标志有二：一是有良法，二是良法得到普遍的遵守。

　　2、法治与人治

　　但从治国方式的意义上说，法治与人治的区别不在于有法没法，也不在于是否承认法律运作中需要发挥人的作用，而在于：首先，就治国的主体而言，法治在形式上是众人之治，人治则是一人或少数人之治;其次，在依据上，法治是依据普遍规则实现治理的，而人治则将个人的任性置于首位;再次，法治意味着法律之治，而法律之治绝非将法律作为一种治理的手段。如果认为法治是统治者拿法律作为工具来管理社会，就把统治者放在了法律之外，法律之上，其本质仍然是人治。

　　3、法治与法制

　　法制是国家法律及相关制度的总称，相对于国家的政治、经济等制度而言的。

　　法治是一种治国方略，相对于人治而言，它强调的是法律至上。

　　二者的区别。

　　(二)法治的外延

　　1、依法治国(就国家而言)

　　1997年，党的十五大提出依法治国，建设社会主义法治国家的基本方略。1999年载入宪法修正案，成为治国的宪法原则和目标。

　　(1)人民民主是依法治国的政治基础。人民民主的本质就是人民当家作主，国家的一切权力属于人民。人民民主是依法治国的政治基础和政治前提。依法治国的前提是要有法可依，这里的“法”应当是体现人民意志和利益的“法”，是中国共产党领导人民制定和实施的“法”，而不是任何人的个人意志。只有坚持和发扬人民民主，依据宪法和法律实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，依法治国才能有坚实的基础。(2)法制完备是法治国家的重要标志。法制完备是指一个国家法律体系的健全、完善、规范、系统、协调和统一。(3)法律面前人人平等、树立和维护法律权威、严格依法办事是依法治国理念的基本内容。

　　(4)权力制约是依法治国的关键环节。权力必须受到监督是一切法治社会遵循的一条重要原则。因为权力一旦被腐蚀滥用，将直接损害公民的合法权益。所以依法治国关键在于依法制权，规范约束公权力，防止其滥用和扩张，保障人民权益。没有权力制约，依法治国也就无从谈起。(5)依法治国是社会主义法治的核心内容。依法治国，建设社会主义法治国家是党和国家已经确立的法治目标。

　　2、坚持依法执政(就执政党而言)

　　坚持依法执政，就是要坚持党领导人民制定法律、实施法律，并在宪法法律范围内活动。依法执政是党对十六届四中全会上提出的全党的重要任务，这是新的历史条件下我党执政的基本方式之一，是法治的政治前提和核心要求，也是新时期党治理国家的基本方略。只有依法执政，才能保证依法立法、依法行政、司法公正。

　　(1)切实加强党对立法工作的领导。就是坚持党的主张和人民意志的高度统一，就能够推进国家政治社会生活的制度化法制化。(2)坚持党在宪法和法律范围内活动。《中国共产党章程》明确要求党组织和党员必须在宪法和法律内活动，带头遵守宪法和法律，自觉维护宪法法律权威。(3)督促、支持和保证国家机关依法行使职权。

　　3、坚持依法行政(就政府而言)

　　是社会主义法治的关键环节，是法治国家对政府行政活动提出的基本要求。

　　(1)合法行政是依法行政的根本要求。行政行为应当符合法律的原则和精神。(2)合理行政是合法行政的重要补充。合理行政，是指行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则，平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视，排除不相关因素的干扰，所采取的措施和手段应当必要、适当。(3)高效便民是依法行政的价值体现。(4)权责统一是依法行政的必然要求。(司法局败诉财政支付赔偿不妥)(5)政务公开是依法行政的重要保障。(6)不断提高依法行政能力和职业道德水平。公务人员依法行政能力和职业道德水平的高低，在相当程度上决定着行政机关依法行政的水平。

　　4、司法公正(就司法机关而言)

　　司法作为实现社会公平正义的最后一道防线，本应是各类纠纷最后的救济途径，但目前司法存在的问题，影响了其作用的发挥。

　　(三)十八大报告关于法治建设的要求

　　1、总要求：全面推进依法治国。法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。

　　2、立法：完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径。

　　3、执法、司法：推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法。进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。

　　4、普法：深入开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法尊法守法用法意识。

　　5、法治能力：提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。

　　6、依法执政：党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。

　　二、我国法制之基础及法治发展

　　(一)中国法制之形成

　　1、古代中国的中华法系

　　(1)古代中国的中华法系之本原

　　(2)中华法系的文化支撑

　　2、近代中国之法制及其背景

　　(1)洋务运动——学习西方

　　(2)戊戌变法——君主立宪

　　遗憾的是，中国并没有因此走上富强之路，甲午之战的惨败不仅意味着洋务运动破产，而且说明单纯学习西方的经济技术而不考虑其政治体制仍无法自强。于是，有了以康有为、梁启超为代表的资产阶级所倡导的君主立宪制的实施。梁启超等人是中国第一批引入西方法治理念的思想家。他提出：“法治国者，谓以法为治之国也”，“法治主义是今日救时唯一之主义”。1898年6月，光绪皇帝接受康有为、梁启超等人的建议，颁发《明定国是诏》，开始了以维新变法自强为宗旨的“戊戌变法”。但由于这次变法的目的不是完善和改良封建制，而是要用资产阶级的君主立宪政体取代在中国实行2500余年的君主专制政体，且康有为急功近利，竟然与谭嗣同等人密谋采取武装包围颐和园的方式，发动废除慈禧太后的宫廷政变。当年9月21日，64岁的慈禧太后抢先发动政变，幽禁光绪帝，处决谭嗣同等“戊戌六君子”，康有为、梁启超等被迫流亡国外。历时103天的“百日维新”旋即夭折。

　　(3)形式上主动实质上被动的“变法修律”和司法改革——大陆法系进入中国

　　(1)引进西方法律理念。其中的宪政意识、人权思想和法律职业等理念。(2)打破了中国自古“以刑为主，诸法合一”的法律格局，确立了大陆法系以刑法、刑事诉讼法、民法、民事诉讼法、法院编制法、行政法等部门法组成的“六法”法律体系。此后，虽然政局多有动荡，但“六法”体系终未改动。(3)模仿西方分权模式，一改秦汉以来司法和行政合一的体制，奠定了中国司法独立的基础。(4)改革诉讼制度。一是将刑事民事诉讼分开，改变了中国古代实体法和程序法不分，诉讼中刑事和民事不分的状况。二是将“逐级审转复核制”改为四级三审制。三是规定了具体的审判组织，特别是陪审制度。四是确立公开审判原则。五是建立律师制度和辩护制度。六是改良监狱。(5)废除刑讯，改革证据制度。(6)创办检察制度,设置警察机构。中国古代，虽有监察制度，但尚无专检罪犯，不兼审判的检察制度。清末还仿照西方设置了警察机构。(7)对司法改革予以公开。这主要是通过对改革所依据法律的公开来实现的。

　　3、现代中国的法制(略)

　　(二)我国传统法律文化及法律制度的评价

　　从历史的角度来看，一方面，我国几千年的封建社会制约了我国法治文化的发展。在自给自足的自然经济中，由于经济实力的低下而滋生了平均主义，缺乏平等竞争意识;由于温饱型的消费结构而培育出了安于现状，不思变革的心理定势，使得中国社会严重缺乏商品社会所具备的那种民主政治传统。与之相适应的是宗法制度的政治基础，以君主制和官僚制相结合的政治结构中，家、国一体，家长和君主一起统治着僵化而有序的社会。父子、夫妻、长幼、君臣之间的尊卑秩序森严，父权、夫权、族权、君权具有强大的权威。这种社会政治结构辅佐以儒教为主兼容道教、佛教的文化体系，便孕育了“皇权至上”、“君贵民贱”、“重权轻法”、“重情轻理”、“重义轻利”等一系列人治思想，宗法文化传统使得中华民族成了一个缺乏民主法治文化的民族。

　　另一方面，又形成了与自给自足的自然经济相适应的封建法律文化。有些不论在当时还是现在，都具有进步的法律文化的意义。值得总结或者借鉴，至少是有启示。

　　只是这些年来，我们在这方面的投入和研究不够罢了。我们应借司法改革之势下大气力对其总结、发掘，使其为今天的司法服务。要研究中华法系，不要以为只有英美法系和大陆法系，美国、日本等国家对中华法系的研究走在了我国之前，为之汗颜。

　　正是基于以上情况，(1)毛泽东讲，中华民族只是在近代落伍了;

　　(2)习近平在2012年交接班时回顾了中国近代以来的历史，指出无数仁人志士百折不挠的努力，中国共产党建立新中国。2012年11月底，在参观《复兴之路》的展览后，又指出，近代以后，中华民族遭受的苦难之重、付出的牺牲之大，在世界历史上都是罕见的。但是，中国人民从不屈服，不断奋起抗争，终于掌握了自己的命运，开始了建设自己国家的伟大进程，充分展示了以爱国主义为核心的伟大民族精神。

　　(三)我国建国以来法治建设历程的简要回顾

　　从1949年至今，中国的法治建设可以分成以下四个阶段。

　　1、第一阶段从1949年到1956年。

　　2、第二阶段从1957年到1976年。

　　3、第三阶段从1978年到1997年。

　　4、从1997年至今，这是建设社会主义法治国家的时期。“法制”变成了“法治”。英文的区分是很清楚的“rule by law”和“rule of law”。法学界把这一字之改的评价定位是历史性的，它预示着国家的价值观开始发生变化——依法治国，建设社会主义法治国家的时期。

　　1997年，党的十五大提出依法治国，建设社会主义法治国家的基本方略。1999年载入宪法修正案，成为治国的宪法原则和目标。2002年，十六大报告重申“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”。2007年，党的十七大强调“全面落实依法治国的基本方略，加快建设社会主义法治国家”。2013年，十八大从多方面对依法治国提出了要求。

　　5、我国法治建设的成就

　　(1)提出了社会主义法治理念的基本内涵：依法治国为核心内容、以执法为民为本质要求、以公平正义为价值追究、以服务大局为重要使命、以中国共产党的领导为根本保证的社会主义法治理念。

　　(2)建国以来法治的成就：2008年2月28日《中国法制建设》白皮书，就建国60年法治建设的成绩表述为：1、确立了依法治国的基本方略;2、中国共产党依法执政能力显著增强;3、以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系基本形成;4、人权得到可靠的法制保障;5、促进经济发展与社会和谐的法治环境不断改善;6、依法行政和公正司法的水平不断提高;7、对权力的制约和监督得到加强。

　　三、我国现今法治建设的特点和面临的主要问题

　　(一)我国现今法治建设的特点

　　1、“外发型”的法治

　　2、政府推进型的法治

　　3、立法先行型的法治发展

　　(二)我国现今法治建设面临的主要问题

　　1、法治权威亟待提升

　　2、法治的主导功能有待提升

　　3、法治发展的动力亟待强化

　　4、法治发展的同步性、均衡性有待协调

　　四、推进法治建设的路径

　　(一)提高全民族素质是推进法治建设的基础

　　如前所述，依法治国说到底是治人，人的素质对建设法治国家尤为重要。因此，依法治理需从提高公民的素质教育做起，创造法治的条件，形成法治的氛围。

　　1、重视提高国民素质的途径——教育

　　2、教育作为一种精神的东西，既非一朝一夕，也非能够打造或者生产

　　(二)法治观念的转变

　　1、对先进法律文化和理念的借鉴

　　2、要防患于未然

　　3、注意法律意识的培养和法律信念的树立

　　4、引导公众树立正确的权利义务观

　　5、舆论监督双刃剑的问题

　　(三)法治重在治官

　　1、依法治理，归根到底是治人。因为人有官、民之分，相应的就有了“依法治民”和“依法治官”之说。

　　2、从现代法治观点看，依法治理的重点是“依法治国”，其中的“国”应是指国家机器，这架机器运转的动力源于人民授予的立法、行政、司法等国家权力。而操作机器，行使权力的则是各级官员。依法治国的精髓，在于作为法治主体的人民以法治权，而以法治权又重在以法治官。

　　3、依法治国重在治官，是因为官和权不可分，“官者，管也”23， 管理则需要权力，而权力具有极大的诱惑力和腐蚀力。“一切权力必然导致腐化，绝对的权力导致绝对的腐化。” 官具有双重身份，他既是社会普通成员，又是国家官员。官员在履行职务期间依法从事，标志着国家机关对法律的尊重，这是对普通公民最好的示范，公民也将由此认识到法律的权威性和至上性。官员如不依法履行职务，不仅会损害普通公民或社会的利益，还将危及现存制度，损害法律的权威和公民对法律的信任，助长普通公民违法。

　　4、中国国情决定

　　5、官员重人治文化，滥用公权力、违纪违法现象严重

　　五、法治建设中的几个误区

　　(一)重视后期的司法而轻视前期法治基础工作的观念和做法

　　(二)经济发展、稳定与法治关系的处理

　　1、法治为经济建设和稳定服务

　　2、经济与法治关系的历史告诫

　　(三)法治就是惩治(处理好惩治与保护的关系)

　　(四)对传统法律文化的批判与汲取

　　(五)形式上的法治与实际上的人治