当前，在审计中发现，一些基层单位违反财经纪律，而且屡审屡犯，暴露出一些带倾向性的问题，这些问题严重影响了地方的经济建设和党风廉政建设，亟需引起各级地方党委、政府的高度重视。

一、问题现状

一是挤占、挪用、套用专项资金。这些专项资金大多为涉农惠民的移民资金、能源开发资金、农业资金、林业资金、土地整理资金、农业综合开发资金、民政资金、公路建设资金、血防资金、医疗保险资金等。其表现形式：主管部门、项目单位把拨出的资金以其他方式收回；用假项目、假发票或虚增费用额度套取专项资金；非专项费用直接列入专项支出，挤占专项资金。这些违规行为的存在，缩小了专项资金应当发挥的正常社会效益，阻碍了地方经济社会的健康发展和人民生活水平的整体提高。

二是违规扩大开支范围、提高支出标准。一些基层单位费用超标现象相当普遍，其表现形式：非生产性支出如招待费、小车开支超标；补贴、资金发放超标；应由个人负担的费用公款支付，如公款列支个人所得税、公款集体购置移动电话等。审计发现，招待费超标通常有两种表现形式：一为显性的，通过会计原始凭证明显表现出来，但发票不真实、白条列支现象严重；二为隐性的，弄虚作假，巧立名目，改头换面，取而代之以会议费、燃料费、其他费用等，或是干脆不体现在本单位会计账簿中，而是通过资金划拨，把资金转移到下属单位，如机关食堂、工会、联校等，再从中列支“消化”，使问题下沉。

三是超标准、无依据收费。主要存在于学校、医院等具有收费职能的单位和个别具有行政执法职能的单位。其表现形式：无收费依据的自立项目收费；有收费依据的擅自扩大权限超标准收费。从近两年沅江市对一些单位的审计情况看，有据可查的超标准收费达1290万元，无政策依据自立项目收费达1138万元，还有一些如学校的班级收费靠审计手段很难查实。

四是隐瞒收入。其表现形式：非税收入不使用非税票据，以自制票据收费不缴财政专户；回扣、折扣、正常业务收入不入账私设“小金库”，或转入工会帐、食堂账；假发票假支出报支套取现金私设“小金库”；单位资金以私人名义公款私存，有的单位使用财政所长、总会计、单位会计或亲属的私人账户。比较典型的是教育系统班级收费不入行政帐，形成“账外账”，收费收入或资产出租收入转入自行核算的工会帐、食堂帐，随意支配，公款私存往往与私设账外账、“小金库”相伴相生。公款私存公私不分，导致单位现金管理混乱，为滋生腐败提供了温床。

五是投资项目监管失控。其表现形式：预算控制不严，设计审查缺失或不专业，报建批复走过场，导致计划外无限制变更；施工过程缺乏专业和负责的监管，项目质量控制形同虚设。按照国家相关政策规定，每一项大的固定资产投资，开工前设计图纸要由建设部门审核，要编制严格的工程预算确定投资规模，工程实施应严格按预算和投资计划进行。但审计中发现，几乎每一项工程都存在投资规模超报建计划的问题，超额部分又普遍存在不履行正常审批程序问题。合同几近一纸空文，施工方总以种种办法进行施工变更找到使投资超计划的冠冕堂皇的理由，加上建设方负责人很少懂专业的，盲目决策，超计划投资不仅增加了投资成本，加重了单位和国家负担，还造成了损失浪费。另一方面，一般工程施工过程往往缺乏专业人员进行现场监管，建设部门质量监督机构往往以送检样品作为质检依据，工程验收走过场，致使建设工程质量很难保障，如乡村公路、城市道路建设都存在很短时间内便出现严重质量问题的现象。

六是违规减免政府非税收入。表现形式：违规降低土地出让地价，使国有土地以低于征地开发成本的价格发售；在代征收政府委托的非税收入时，把政府权力部门化，不排除甚至个人化，擅自违规减免。国家对国有土地明确地划定了等级，禁止以“零地价”或“负地价”转让，地方应当依法执行。对于收费项目，更有明确的收费标准及减免权限，个别部门却熟视无睹，大行其是。

七是不履行代扣代缴税收义务。根据《中华人民共和国税收代征收管理办法》有关规定，支付相关支出的扣缴义务人必须按照法律、法规的规定代扣缴税款。但审计发现，在集资款利息所得和工薪所得两大个人所得税领域及建筑营业税，个别单位没有履行扣缴职责。乡镇尤为突出，一方面要为完成税收任务垫税、买税，另一方面对应当扣的这两笔税源熟视无睹，既增加了行政成本，又造成国家税收的流失。

八是建设、采购、拍卖等项目有的不实行招投标程序。表现形式：擅自指定项目实施人；应当实行公开招投标的擅自改为邀标、议标、变相圈定投标人。由于程序的不公正，无法保证结果的公正公平，制造暗箱操作的机会，形成滋生腐败的温床。

二、原因探微

上述问题的产生，原因是复杂的，既有主观方面的，又有客观方面的，既有单位和个人方面的，又有体制机制方面的。归纳起来，主要有以下五个方面：

第一，法纪意识、责任意识淡薄。审计发现，非生产性支出超支、违规收费、违规动用专项资金等问题之所以屡审屡犯，除个别干部不熟悉国家财经法规，不懂财务管理外，绝大多数单位领导干部是财经法纪、责任意识淡薄，主观故意违法违规，明知不可为而为之，敢于铤而走险。由于利益驱动，片面追求本单位和小团体的利益最大化，缺乏为国家、为人民用好权、管好钱、尽好责的主观意愿，总认为“吃点喝点用点不算大问题，只有不往自己腰包里装就没事”。

第二，财政势力不强，预算安排明显短缺。为确保本级预算收支平衡和解决财政供养人员过多的“人、财”矛盾，一些地方实行的财政管理体制主要有两种：一是对乡镇实行“任务包干制度”；二是对县（市）直部门实行“定额定员预算制度”。部门预算通常对公用经费和人员经费采取紧缩政策，甚至部分专项资金在预算安排时就视为抵支收入顶抵了预算经费，全额拨款的单位也要通过执收执罚的方式来弥补经费的不足，而部门单位要办、要管的事情又多又杂，财权和事权的矛盾比较突出。在部门刚性收入不足，刚性支出又不断增加，正常经费无法满足的情况下，一些单位就另辟蹊径，采取自立项目和超标准收费、挤占挪用专项资金等办法来保吃饭、保运转、保福利。当然也有个别部门一边高喊经费不足，一边费用开支居高不下。乡镇包干体制从出发点来看是好的，但在农村税费改革已把住总进口、背负沉重历史包袱的情况下，要完成上级交办的各项任务，要偿还历史欠款，要保证正常运转，挪用专项资金，公款私存等违法违规行为又成为一种无奈的选择。

第三，支出标准化执行不力，缺乏后续监督。国家对严肃财经纪律的各项法律、法规、政策、制度不能说不完备，但有些政策制定后没有切实可行的制约措施予以跟进，导致有些政策的实施流于形式，如单位支出标准确定后，没有后续的监管措施去监督；支出标准突破后，没有进行后续的责任追究等。在审计中发现，会计凭证中有大量的虚假发票，或张冠李戴、或移花接木，暗度陈仓，花样百出，屡见不鲜。根据《中华人民共和国发票管理办法》第二十一条规定“取得发票时，不得要求变更品名和金额”，事实上，开具发票的单位和个人，只要关系好，只要有利可图，照开不误，税务机关监督严重缺位。

第四，监管机制不健全，未成系统。从内部监督来看，尽管每一个单位都制定了内部控制制度，但内部控制制度事实上成了应付上级检查的一种摆设，财务人员不愿、不能、不敢履行会计监督职责，内部控制制度被单位领导的个人意志所取代。从外部监督来看，由于经济监督体系尚未完备，不够科学，财政、审计、监察各具职能，本可使“监督、处理”形成一体，但多数各自为战，各有侧重，各自监督的力度加大了，但监督的手段与职能没有有效整合，形成一条“查证、处理、整改”的综合监督链，监督的整体功能没有发挥应有的效果。

第五，处理力度不大，姑息纵容。目前国家的财经法规偏重对人的责任追究，而监督部门在执法的过程中，除了当事人已构成违纪或犯罪，一般只对单位实施经济处理和处罚，很少依法对当事人实施经济或行政的处理处罚，导致对后续犯罪行为的产生起不到预警作用。这样必然导致有些领导干部对种种违规行为屡审屡犯，屡查屡犯，乐得逍遥当太平官，甚至易地为官，提拔重用，监督明显弱化。同时，社会上存在“经济要上，监督要让”的错误认识，也对监督冲击较大，加之经济要发展，资金要引进，在专项资金运用等方面地方保护主义普遍存在，监督部门难免存在在揭露此类问题上避重就轻，处理此类问题上灵活变通的现象，使类似问题屡禁不止。

三、治理对策

上述财经违法违规问题，必须引起各级党委、政府的高度重视，采取严厉措施，惩防并举，标本兼治，切实加以解决。

首先，要进一步深化改革，重点是进一步深化财政管理体制改革，进一步推进以部门预算、政府采购、国库集中支付制度为主要内容的财政体制改革。在预算编制方面，要加大财政综合预算力度，将各部门预算内外资金纳入部门预算统编统管，合乎实际地科学测定支出标准，根据客观实际细化预算编制，强化预算约束。在预算总额确定后，可以适当考虑节约的公务费可用于提高在岗人员奖励标准，区分在岗与离岗的差异，一方面提高在岗人员的工作积极性，另一方面减少非生产性支出来源。对于专项资金，要明确专项资金身份，解决部门经费与专项资金混户的管理现象，从源头上消除挤占挪用专项资金的空间，扭转违规利用专项资金平衡预算的现状。在预算执行方面，扩大国库集中支付范围，健全封闭运行机制，除个人工资性支出外，政府性工程项目支出以及各种专项资金可由财政直接支付给项目实施者或受益人，尽可能减少中间环节，进一步规范账户管理、杜绝截留挪用和公款私存现象。在财务核算方面，重点对教育、卫生等资金流量大的单位进行规范，明确教育系统行政帐、工会帐、食堂帐的核算方式与范围，杜绝乱收费、班级收费和帐外设帐的行为；卫生系统主要是规范定点医疗单位的财务核算，取缔无核算单位定点医疗资格，加强行业技术监管，杜绝乱收费和大处方收费行为，解决“看病贵”和违规套取医疗专项资金的行为。规范各单位工会账务，主要应明确工会帐核算范围，杜绝以工会账转移非正常收支的行为。在预算监督方面，对于预算执行的监督，审计监督相对滞后，应加强事中监督，财政部门对口管理股室可以在预算年度内加强对对口管理单位预算执行情况的事中监督，及时发现问题，评价预算编制的准确性，为下年科学编制预算掌握第一手资料。

其次，要进一步加大宣传教育力度，以增强领导干部特别是单位“一把手”的法纪、责任意识。要利用党校、新闻媒体等平台加大对领导干部的财经法规及其他实用型法规知识的培训，强化责任意识。要从制度上引导领导干部多学习财经法规知识，使其自觉守法，减少违规决策。要经常开展对领导干部的廉政谈话和教育，促使他们正确行使权力和认真履行经济管理职责。要认真贯彻执行《会计法》，支持和保护财会工作人员依法履行职责，使其敢于监督、善于监督、勇于监督。

再次，要狠抓责任追究。各级党委、政府要严格财经纪律，切实加强财政管理，建立健全严格的责任追究制度。审计、财政和监察机关，要形成工作的整体合力，消除以往各自为政的区域性界限，规定处理程序及责任，把依法处理事与处理人结合起来，行政处分与党纪处分结合起来，内部通报与公开曝光结合起来。比如，招待费要制定结合实际的标准，如果审计发现有超标单位，应对单位“一把手”进行责任追究，做到“不提拔、不异动、不评先评优”，并视情节给予相应的党纪政纪处分，对确有立项争资、招商引资需追加招待费开支的，应经过市纪委严格审查后予以专项追加。要加大对财务工作的监督力度。对各种违法乱纪和扰乱经济秩序的财政违法行为，纪委、组织、财政、审计、监察等部门要联合行动，每年定期组织开展财经纪律专项检查，综合处理，形成合力，对各种违纪违规行为和有关责任人及时进行组织处理和党纪政纪处分，并在一定范围内进行公开通报，以起到威慑作用，达到促进经济建设，促进廉政建设的目的。