加强人民政协界别建设的几点思考

　　由界别组成是人民政协的显着特色，发挥界别作用是人民政协的一个突出优势。新修订的《政协章程》特地增写了政协组织“设若干界别”的内容，为人民政协开展界别活动提供了依据；《中共中央关于加强人民政协工作的意见》强调注重发挥界别作用是加强政协自身建设的一个重要方面，对人民政协开展界别活动提出了更高的要求。因此，在改革开放和加强民主政治建设中，加强人民政协界别建设是人民政协理论研究的一个重要课题。如何加强人民政协界别建设？毛泽东主席在《关心群众生活，注意工作方法》一文中曾经说过：“我们不但要提出任务，而且要解决完成任务的方法问题。我们的任务是过河，但是没有桥或没有船就不能过。不解决桥或船的问题，过河就是一句空话。不解决方法问题，任务也只是瞎说一顿。”（《毛泽东选集》第一卷第134页）加强人民政协界别建设犹如过河，重要的是要解决桥或船的问题。也就是说，必须夯实基础、搭建平台、建章立制。只有这样，才能规范有序地设置界别、充分发挥界别作用、让保障更加有力，在改革开放、加强民主政治建设、全面建设小康社会、和谐社会、推进社会主义现代化建设又好又快发展的伟大进程中，为发展人民政协事业作出新的贡献。为此，本文就加强人民政协界别建设谈几点粗略看法。

 

 

　　2001年3月12日，李瑞环主席在全国政协九届四次会议闭幕会上的讲话中着重指出：“人民政协由界别组成，政协委员是各界别的代表。”“这种按界别组成的形式，可以为各个党派、团体以组织名义发表主张提供场所，可以使群众中分散、个别的意见得到系统、综合的表达，可以广泛吸纳社会各方面人士的智慧，也有利于通过界别协调关系、化解矛盾。从一定意义上讲，了解了各界别的意见就基本上了解了多数人的意见，掌握了各界别的情况就基本上掌握了整个社会的情况。人民政协只有突出界别的特点，发挥界别的作用，才能更好地履行职能，使各项工作生动活泼、富有成效。”人民政协加强界别建设，是拓展政协工作的新要求，也是改革开放和加强民主政治建设所赋予的新使命。人民政协按界别组成，其主要意义表现在四个方面：第一，反映了人民政协的组织构成，同时也反映了统一战线各个组成部分；第二，客观体现了人民政协巨大的包容性和团结对象的广泛性；第三，不同界别代表不同社会群体，具有不同特点，不同利益要求、价值取向和思维方式；第四，其组织形式为各党派、各人民团体以组织名义发表主张、以政治主体的身份参加国家和地方的政治活动提供了有效平台。这既有利于对政协委员的意见进行集中、全面的表述，也有利于在了解不同社会群体思想观点和利益要求基础上，更好地协调不同群体的利益关系，及时有效地化解社会矛盾，进一步推进改革开放，加强民主政治建设。从一定意义上讲，界别是人民政协履行三项职能的组织基础，也是人民政协完成各项任务的组织保障。界别活动状况直接关系到人民政协履行职能的水平和质量，也直接关系到人民政协在新世纪新阶段如何更好地完成光荣的历史使命。加强人民政协界别建设，首先就必须抓好这个基础，夯实这个基础，规范有序地设置好界别。

　　一、理解界别内涵。“界别”是人民政协组织的一个特有用语，它有广义和狭义之分。在广义上，是指参加人民政协的各政党、各人民团体、无党派人士和其他有关方面。例如，全国政协由34个界别组成，这里的“界别”就是广义上的。在狭义上，则是指除政党、团体和无党派人士之外的其他参加人民政协的各个方面，如文化艺术界、科学技术界、社会科学界、经济界、农业界、教育界、体育界、少数民族界、宗教界等等。讲政协组成上的界别特点，通常就是指广义上的界别。加强人民政协界别建设，应当是广义上的界别建设，而不是狭义上的界别建设；发挥人民政协的界别作用，应该是广义上的界别作用，而不只是狭义上的界别作用。

　　二、规范界别设置。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的基本政治制度，“人民通过选举、投票行使权利与人民内部各方面在选举、投票之前进行充分协商，尽可能就共同性的问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”这两种民主形式，互为补充，相辅相成，更能真实体现社会主义社会里人民当家作主的权利。但是，人民政协的组织构成不同于人民代表大会：人民代表大会是按地域原则组成的，各地区的代表名额又基本上是以选民数量的多少确定；在各地区代表的选举上，虽然也考虑界别的因素，但总的来说，它不是以界别为基础，而是按行政区划划分选区，代表产生以后均以本地区代表身份进行活动。人民政协则不同，政协委员不是以地区代表的身份进入政协，不是以地区代表的身份进行活动，而是以党派、团体和其他界别代表的身份进入人民政协，并以界别代表的身份进行活动。按界别组成，既是人民政协构成的一个显着特点，是人民政协不同于人民代表大会构成的显着区别，也是人民政协得以存在和发挥作用，扩大社会主义、发展社会主义政治文明进程，并成为我国社会主义民主政治制度不可缺少的组成部分的一个重要依据。因此，按照新修订的《政协章程》的规定，各级地方政协的组成，不能以地域为基础，而应根据当地实际情况，参照全国政协的组成决定，但规模要小一些，参加单位要少一些，主要反映当地统一战线内部结构的变化和社会各界构成的特点，以适应改革开放和经济社会发展的需要。其组成界别不得超出全国政协的组成范围，另行设置诸如“民族界”、“佛教界”、“归侨侨眷界”、“乡镇界”、“社区界”等不规范的其他各种界别。

　　三、准确区分界别。政协的各组成单位、界别，均有特定的含义，不得随意增删、合并；确定其构成人员时，应严格按单位、界别性质确定，不能随便划定。例如：各民主党派、各人民团体均应分别为组成单位，不得合并统称为“民主党派界”、“人民团体界”、“工会青年妇女界”。个别性质相近、且委员人数少的界别（如共青团、青年联合会），可以合并排列，但必须使用全称（共青团、青年联合会），不应简称为“团员青年界”。没有民主党派组织而有民主党派成员的地方，民主党派成员被吸纳为政协委员时，视其职业归入所属界别。在各级地方政协中，“无党派人士”较少，“特别邀请人士”占有相当大的比例，不得以调整界别比例为由，更不得为在界别设置上凑数，把本来不属于“无党派人士”和“特别邀请人士”的人物划入这两个界别。2008年春，全国31个省、自治区、直辖市政协换届，“特别邀请人士”在委员总数中的比例，最少的为12.1%，最多为20%，一般为15%左右。目前，在少数地方政协中，有的“特别邀请人士”在委员总数的比例超过了20%，这的确太多了；有的只有一、二名，这实在太少了。还有的地方政协，为了在界别设置上凑数，将参加政协的担任乡镇领导职务的非中共人士或其他非中共人士划为“无党派人士”，简称为“民主人士”并单独设置为一个界别，显而易见这种作法是不妥的。

　　四、适时调整界别。改革开放以来，我国经济和社会结构发生了深刻变化，社会经济成份、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化，产生了许多新的社会阶层，统一战线已经发展成为包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛联盟。这些新的变化，给统一战线和人民政协工作提出了新的课题，也对人民政协的组织结构提出了新的要求。作为最广泛统一战线组织的人民政协，其界别设置应以社会阶层的构成作为基本依据，同时辅以人口结构的特点、经济社会发展的特征等，按照“扩大团结面，增加包容性”的方针，坚持“一要因地制宜，二要因时制宜”的原则，进行认真研究，从当地实际情况出发，根据需要合理设置、调整和补充，以进一步适应我国改革开放和经济社会发展的需要，适时反映统一战线内部结构的变化，把团结的面扩得更大，把民主的氛围搞得更浓，及早地、最大限度地把新的社会阶层和各方面的代表人士不断吸纳到政协组织中来。

　　五、合理划分界别小组。界别小组是进行界别活动的基础。参照《全国政协全体会议工作规则》和《全国政协全体会议分组办法》有关规定，各级政协组织应合理划分委员小组。“委员小组按界别组织”，全体会议分组原则上以界别为基础，人数少的界别编为一个组或合并编组；人数多的界别可编为若干小组；在乡镇的委员按所属界别分别编入界别小组，不得单独编为乡镇小组或乡镇联组。每届第一次会议依据上述原则编制分组名单，届内其他各次全体会议原则上按第一次会议的编组名单，不再重新编组。平时，开展委员小组活动原则上以界别小组组织，在乡镇的委员可按乡镇活动小组进行活动。

 

　　搭建平台，充分发挥界别作用

 

　　政协界别是政协委员活动的重要组织形式，是保障和扩大社会各界有序政治参与的重要民主渠道，是党和政府密切联系群众的重要团结渠道，是决策机关广集民智的重要咨询渠道。由界别组成是人民政协的显着特色，是人民政协有别于其他组织的重要特征，也是人民政协发挥作用的优势所在。实践证明：发挥界别作用，是发挥政协优势的需要，是履行政协职能的需要，是加强民主政治建设构建社会主义和谐社会的需要，界别作用发挥得越充分，政协履行职能就越活跃，工作就越富有成效。经过多年实践，人民政协要充分发挥界别作用，必须从六个方面通过界别渠道密切联系各界群众，倾听他们的呼声、体察他们的情绪、反映他们的愿望。

　　一是以例会为重要舞台，表达界别的声音，树立界别的形象，展现界别参政议政风采。人民政协的各种会议是政协履行职能的主要载体，参政必须参会，参会必须积极发言，这是委员发挥主体作用必须的基本要求。全体会议期间应按界别编组，充分运用界别讨论、界别发言、界别提案、反映社情民意信息等形式和举办各类专题会议和提案办理沟通会议，拓宽委员知情面，扩大委员参与范围，使更多的委员有建言的机会，及时准确地向党委、政府反映各界群众的意见建议、愿望要求，维护广大群众的根本利益。常委会议应视情邀请与议题有关的委员、参与调研视察的委员列席，必要时邀请有关市民旁听，并不断创新常委会议形式，鼓励列席的委员畅所欲言，让常委们充分发表意见，切实唱好参政议政的“戏”。

　　二是以专委会为重要依托，发挥专委会的支撑作用，积极开展界别活动。人民政协的专门委员会是广泛联系委员和各界人士的桥梁和纽带，是反映政协委员和各界人士的意见、建议和批评的渠道，是学习和宣传党的方针政策、传播现代科学文化知识的场所。专委会的这种地位和作用可用三个词来概括：平台、渠道、载体。即：党派、团体协商共事的合作平台，各界别群众意愿表达的民主渠道，委员履行职责的重要载体。要探索如何科学、合理设置专门委员会，使之适应政协界别工作特点的需要。要把握内涵，深刻认识专委会的性质和规律；明确重点，发挥专委会的支撑作用；抓住关键，切实加强专委会的自身建设。要加强与界别活动小组组长或召集人和委员的联系，支持界别委员按计划开展界别座谈、约谈、调研、考察、讲座、联谊等多种形式的有界别特点的活动和咨询服务工作。

　　三是以提案为重要手段，集中界别的集体智慧，反映界别的共同要求，展现界别的建言水平。提案是反映政协工作成果最广泛、最直接、最有效的方式，提案工作是人民政协的一项全局性工作。要建立界别提案征集制度，加大界别提案的征集力度，在市民中广泛征集提案选题；组织同一界别委员围绕共同关心的专题，在调查研究的基础上提出界别提案，把委员个人智慧升华为界别的集体智慧，使建议更系统、更全面、更具有可操作性；对高质量的界别提案，应立为重点提案，由党政领导同志领办和政协主席督办，并邀请相关界别的委员参加；对民主党派提出的提案，要重点办理。

　　四是以调研视察为重要途径，充分发挥界别的专业优势和智力优势。调查研究是人民政协的基本功，是谋事之基、成事之道，视察是人民政协的一项基础工作。要根据工作需要和不同的课题，坚持“少而精、专而深”的原则，抓住事关国家和地方上大政方针、经济、政治、文化和社会里那些具有瞻前性、重要性的问题，有序地安排界别专题调研和视察活动，选题分量地实现政协自身的价值。调研报告和视察报告可以界别名义报送，重要的、高质量的可上升为界别集体提案或政协建议案。在调研视察中，要以反映社情民意为重要渠道，充分反映界别的意见、建议和所关注的重要信息，突出社情民意信息工作的界别特点。对民主党派反映的社情民意信息要重点报道，对民主党派在调研视察等活动中提出的意见和建议要重点研究，并及时整理归纳，报送党委、政府及有关部门，作为党政决策和改进工作的参考。

　　五是抓好界别协调工作，形成界别整体合力。注重发挥界别的个体特色和优势，充分调动每个界别的积极性，认真整合各界别的力量，形成履职的整体优势，既是调动界别积极性的目的，也是调动界别积极性的好方法。政协的各个界别各有所长，但单个的力量难以大有作为，要在注重发挥单个界别作用的基础上，组织界别联谊，开展联合调研，抓好协调工作，加强界别之间的沟通与联系，努力使界别之间优势互补、互动互补、资源共享、对口支援、共同攻关，不断增强政协的凝聚力、亲和力，把各界别的优势都发挥出来，集中起来，形成整体合力，提高政协工作的成效。

　　六是开展界别小组活动，发挥委员主体作用。政协界别小组活动是政协工作丰富有效的重要形式和途径，政协委员是人民政协履行职能的主体，也是开展界别活动的主体，只有在充分发挥民主党派和无党派人士在人民政协中的作用、注重发挥政协组织的特点和优势、切实发挥政协委员在履行职能中的主体作用上做文章，开展经常性的界别小组活动，才能形成政协工作整体合力。要选择经济社会发展中的热点、难点问题，不断丰富内容、拓宽领域、创新形式、改进方法，经常组织委员开展丰富多采的界别小组活动，依托政协组织的优势和政协委员自身的主动性、创造性，发挥人才智囊优势，铺建经济发展的“快车道”；发挥多党合作优势，当好社会发展的“稳定器”；发挥渠道畅通优势，架起党群关系的“连心桥”；发挥位置超脱优势，做好协调关系的“润滑剂”；发挥团结广泛优势，营造和谐发展的“太平台”。

 

 

　　俗话说：“立章法汇集凝聚力，有规矩才可成方圆”。加强人民政协界别建设，必须研究建立健全政协界别活动的组织机制，完善健全界别活动的制约机制，制定发挥界别作用的激励机制和规章制度，坚持用规章制度管人，按规章制度办事，依规章制度理财。实践证明，制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性，建章立制是加强人民政协界别建设的关键之举，只有这样，才能为充分发挥界别作用提供有力保障，使人民政协的各种界别活动更加经常、更加规范、更加有效。

　　做好人民政协工作，全靠党委重视、政府支持、政协主动、部门配合、社会认同。同样，加强人民政协界别建设，发挥界别作用，也离不开党委重视、政府支持、政协主动、部门配合、凝聚社会合力。经过多年实践，建章立制必须在以下四个方面狠下功夫：

　　一、建立完善政协自身的工作机制。“打铁先得本身硬。”加强人民政协界别建设是政协自身义不容辞的职责，要着眼于履行职能的“三化”，在全面加强制度建设，不断提高政协机关的工作效率和活力，保证政协机关工作协调统一、规范有序、精干高效地运行的同时，加大界别建设的研究，把握好界别与专委会之间、界别与委员之间的关系，加强界别工作的领导机制、推进界别工作的协同合作机制、健全界别活动的服务保障机制。要及早出台《关于重视和发挥界别作用的意见》和实施细则，建立健全界别活动组活动制度、界别活动组组长负责制度、专委会与界别活动组联系制度、界别活动组考核表彰制度，坚持走访委员制度、联系委员制度、表彰委员制度等。

　　二、建立完善党委、政府及有关部门与政协之间的工作协调机制。“人民政协事业是中国特色社会主义事业的重要组成部分。”能否重视人民政协工作、能否发挥好人民政协的作用是检验领导水平和执政能力的一项重要内容。要建立完善党委定期专题研究政协工作制度和定期听取政协工作汇报及党委领导参加政协全会和界别联组讨论及有关重要活动制度、党政主要领导亲自批阅重点提案和重要社情民意反映制度、党委和政府及有关部门负责人就相关问题通报情况和听取意见及联系界别委员制度、党委和政府及有关部门对政协报送的意见建议及时研究处理并及时反馈处理情况制度、党政机关和有关部门与政协专委会和界别对口联系制度等。

　　三、建立完善发挥委员主体作用的运行机制。“政协委员是人民政协履行职能的主体。”政协工作的潜力在委员，实力在委员，活力在委员，做好人民政协这篇文章关键是做好委员这篇大文章。政协委员来自社会的方方面面，都是个人所在行业和领域的代表人物，可以说是“汇八方之才俊，集各界之精英”。但是，政协委员不同于政协机关工作人员，他们都有自已的事业、自己的追求、自己的工作和任务，具有特殊的代表性。如果要求他们集中时间、集中精力从事政协工作，那是不现实的，也是不可能的。为了切实做好委员这篇大文章，树立委员的主体意识，发挥委员的主体作用，树立委员的良好形象，必须搭建委员履职机制平台，以机制保障委员主体作用的可持续，扩大委员主体作用的空间。例如：建立完善委员学习制度、培训制度、会议制度、工作制度、述职制度、奖惩和淘汰制度等，规范委员行为，提高委员素质，强化责任意识，激发参政热情，更好地履行职责，做一名合格的政协委员。

　　四、认真总结，不断探索创新。实践、实践、再实践，这是中国建设和改革开放的成功经验，同样也是人民政协的宝贵经验；创新、创新、再创新，这是中国改革开放与进步的强大动力，同样也是人民政协发展壮大与进步的强大动力。加强人民政协界别建设，是一个较新的课题，需要实践——认识——再实践——再认识这样一个循序渐进的过程，永远不会停留在一个水平上。所立规章制度既要在一定时期内形成规范，不能因人而异，随意变更；又要随着形势的发展和客观的需要，不断改革创新，不能墨守成规，一成不变，长期使用过时了的规章制度。因此，加强人民政协界别建设的建章立制，不但要勇于实践，还要勤于思考，善于总结，敢于创新，不断把实践中成功的经验用规章制度的形式确定下来，并逐步加以进一步规范、完善、配套，使其在实践中继续得到丰富和发展。