正确把握形势 增强做好人民政协工作的使命感与责任感

　　今年是建党九十周年，在伟大的中国共产党领导下，人民政协走过了辉煌的历程。历史告诉我们，只有科学分析、正确把握形势，形成正确的思想观念，才能做好人民政协工作。当前，面对以“和平、发展、合作”为主题的国际趋势和以“改革、发展、稳定”为特征的国内形势，贯于实事求是、善于创新的中国共产党及其所属的各级组织，因势利导，领着各级政协组织和政协工作者，对人民政协工作的思想理论、制度设计、法治化建设、体制机制、工作方式方法进行了探索与创新，为开创新形势下的人民政协工作新局面奠定了基础。本文试图对这五个方面予以简要分析。

 

 

　　理论是灰色的，实践之树常青。任何伟大的理论，无不诞生于伟大的实践。伟大的实践，不断提出理论探索的新要求。

　　1、构建国家健康治理模式，需要人民政协积极作为。国家财富、国家力量、国家健康，是支撑国家生存与发展的三大本质要素和独立变量，是国家生命历程中所追求的三个有逻辑顺序的阶梯跃升的国家目标境界，三者既相互独立、缺一不可；又紧密联系、相互影响。苏联曾经是一个社会主义超级大国，其国家力量可谓空前强大。其所拥有的以核武器为基础的国家力量，足以威慑国内外的一切敌对势力。以此为前提的“国家暴力”基础之上的无产阶级政党专制政治，亦达到了前所未有的程度。同时，其所拥有的2240余万平方公里的广阔国土之上，有着极为丰富的石油、煤炭、天然气、木材资源，是典型的资源输出型、富裕型国家。而其人口又不到2.87亿，可谓地广人稀，有着很好的发展条件与发展空间。然而，一个有着近两千万党员，约七十余年执政历史的苏联共产党，却丧失了执政地位。这不能不引起各国执政者的警醒，要怎样才能实现国家的健康治理，亦即实现民富国强、长治久安。中共延安时期，毛泽东与黄炎培那著名的“关于跳出历史国期率”的窑洞对话，也时时在警示着我国的历任执政者们，一定要总结历史经验，不断改进和完善国家治理模式。建国初期，中国共产党学习苏共的国家治理模式，但却保留了各民主党派，创造性地设立了人民政协这一机构和组织。这一基本政治制度上的巨大差别，奠定了国家健康治理的基础。因为它实现了以国家暴力为基础的刚性管理和以协商对话、协调利益为基础的柔性管理的有机结合。同时，社会事务极其纷繁复杂，管理者与被管理者事实上构成了矛盾对立的双方，单一的国家暴力，所形成与积累的反抗力量，必然累积成推翻现有政权的基础。因此，国家健康治理一定是刚柔相济、恩威相随、法德相依。并且，社会阶层的合理有序流动，也是国家健康治理的必然要求。人民政协既是“四大家”之一，是特殊的政治组织和社会管理机构，同时又定性为党派群团组织，是一种非权力性机构。政协委员亦官亦民、非官非民，上通党政、下联各界。因此，到人民政协任政协委员和工作人员，是党政实权管理者向被管理者过渡的“软着陆，也是其它社会阶层流向管理者队伍、参与和建言社会管理的便捷渠道。这样，就为管理者与被管理者的双向调节、为社会各阶层合理有序的流动搭建了平台。正因为如此，毛泽东同志说:“人民政协是天才的创造。”贾庆林同志说：“人民政协是中国人民政治经验与政治智慧的结晶。”邓小平同志曾经说过，新形势下的人民政协工作，不但不能削弱，而且应该加强。随着国家健康治理理论的研究不断深入，人民政协地位必然更加突出，人民政协理论研究也必然要求加强。

　　2、创新社会管理需要人民政协与时俱进。马克思经典哲学认为，事物的发展变化，外因只是条件，内因才是起决定作用的。因此，管理的最高境界，便是实现自我管理。社会管理的最高境界，也就是实现社会自治。少数民族区域自治，基层自治是我国的基本政治制度。不断扩大和推进公民有序的政治参与，不断推进社会团体的依法自治和自我管理、自我完善、自我发展，是党的十七大报告的基本观点。人民政协的组织特色是以界别构成。包括政治精英、社会精英、文化精英三个方面，基本上囊括了各党各派、各族各界、“两新组织”等各类社会团体的领军人物。换句话讲，各种各样、各级各类合法进步的党派群团组织的骨干和精英，便都集合在各级政协组织内部，都以《宪法》、法律法规和《政协章程》为行为规范。因此，通过各级政协组织和政协委员扎实有效的工作，其社会管理的触角，便在整个国家实现了“纵向到底、横向到边”。同时，通过人民政协的有效引导，各界别不断加强自身建设，便为合法自治、自我完善、自我管理、自我发展奠定了基础。

　　3、协商民主理论的发展，推动了人民政协理论和事业的发展。无论是国家治理、还是社会事务的管理，选举投票之前的协商与沟通、协调与让步，是照顾彼此关切、达成共识与谅解的前提与基础。同时，选举投票也不是万能的，并不能涵盖一切社会管理事务，而协商民主具有灵活性，既能保证大多数人的利益，又能兼顾少数人的利益。因此，近些年来，关于协商民主的理论研究与推广，风起云涌、蔚为壮观。党的十七大报告，也正式把协商民主与选举民主并称为我国的两大民主形式，并正式提出：“把政治协商纳入决策程序。”而各级政协组织就是社会管理与国家治理中，发挥协商民主的重要组织与重要形式。因此，协商民主理论的深入研究与完善，就有效地推进了人民政协的理论研究与实际工作。

　　4、党和国家领导人对切实加强人民政协理论研究工作提出了要求。2004年6月，在庆祝邓小平同志诞辰一百周年暨邓小平人民政协理论研讨会上，贾庆林同志代表中共中央首次提出了“人民政协理论”这一概念，并提出了要切实加强人民政协理论研究的要求。紧接着，同年9月，胡锦涛总书记在庆祝人民政协成立55周年的讲话中，明确指示要加强人民政协理论研究。这样，全国各级各地人民政协理论研究会纷纷成立，针对人民政协工作实践中所存在的困惑与问题，深入开展研究，推出了一系列论文。同时，关于人民政协理论与知识的资料汇编性质和论文汇编性质的大部头理论书籍也不断编辑出版，给从事政协工作的朋友们带来了方便，指明了方向，使大家对人民政协“是什么、干什么、怎么干”有了一个基本的了解。

　　人民政协工作客观环境的变化与现实需要，相关理论与自身理论的丰富与发展，必然要求人民政协的相关体制机制与时俱进、协调发展。

 

 

　　当前，人民政协工作制度的新发展，可以分为两个层面，一是国家层面，主要是新修订的《中国人民政治协商会议章程》（以下简称《政协章程》）和《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（中发[2005]5号）、《中共中央关于加强人民政协工作的意见》(中发[2006]5号)（以下简称《意见》）、《中共中央办公厅关于进一步规范省、自治区、直辖市党委同民主党派、无党派人士协商的意见》（中办发[2010]7号）。其次是地方层面，先后有中共广东省委、中共湖南省委、中共江西省委等，出台了各自的《政治协商规程》（试行），同时，这三个省的相关市和区县政协出台的《关于政治协商的实施意见》（试行）。这些文件和制度，对于推进人民政协工作的制度化、规范化、程序化，提高人民政协工作科学化水平，起到了推动作用。

　　1、《意见》与《政协章程》推动了人民政协工作的“三化”建设。①《意见》是指导新世纪新阶段人民政协事业的纲领性文件，具有“里程碑”的意义。以中共中央文件这种郑重的最高形式将四代中央领导集体关于人民政协的重要论述进行集成创新，将人民政协理论与实践的成功经验和丰硕成果加以明确，这是建国60年中的“第一次”。《意见》第一次明确提出了人民政协事业是中国特色社会主义事业的重要组成部分，强调在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，要从提高党的执政能力、发展社会主义民主政治、构建社会主义和谐社会、推进中国特色社会主义伟大事业的战略高度，大力加强人民政协工作，充分发挥人民政协的作用。《意见》第一次明确提出了人民政协是中国共产党把马克思列宁主义统一战线理论、政党理论和民主政治理论同中国具体实践相结合的伟大创造，指明了人民政协产生、存在和发展的理论依据。《意见》第一次明确提出了人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商是我国社会主义民主的两种重要形式，强调发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明，要善于运用人民政协这一政治组织和民主形式。《意见》第一次明确提出了人民政协与构建社会主义和谐社会内在的本质的联系，强调构建社会主义和谐社会，必须充分发挥人民政协的作用。《意见》还明确提出了人民政协工作必须坚持的七条原则，进一步规范了人民政协“三大职能”的内容、形式和程序。这对于提高社会各界尤其是党政领导对人民政协的认识，提振政协工作者的信心，明确人民政协的任务和开展工作的原则，规范人民政协履行职能的内容和方式、强制各级党委政府采纳政协意见建议、切实抓好人民政协“四位一体”自身建设的重要意义、加强和改善党对人民政协的领导都具有空前的重要意义。

　　②与时俱进，重新修订《政协章程》。2004年3月，重新修订了政协章程。这次重要修改，充分体现了中共十六大提出的一系列重大理论观点、方针政策和对人民政协工作的新的论述，全面吸收了人民政协事业发展中积累的成熟经验，集中反映了改革开放以来尤其是近十几年以来人民政协理论与实践的丰硕成果。此次修改，对政协委员的基本条件、基本要求、权利和义务四个方面，作出了明确规定；对人民政协履行职能的内容、程序和方法进一步加以规范。《政协章程》是人民政协的“根本大法”，是全国各级政协组织和政协委员的行为准则，此次修订，使之更加科学、系统、规范。

　　③《意见》与《政协章程》的贯彻落实，推动了人民政协的制度化、程序化、规范化进程。我国是一党执政、多党参政的国家，且中共是“直接执政”，所以，《意见》的权威性、强制性是不容置疑的，全国各级党委、人大、政府、政协都会义无反顾、责无旁贷地予以贯彻落实。《政协章程》新修订后，中共中央办公厅专门发出通知，强调各级党委政府要认真学习贯彻，要广泛开展关于人民政协理论政策和知识的宣传教育活动。全国各地各级先后掀起了学习《政协章程》和《意见》的高潮，并结合本地实际加以细化、量化、具体化，出台了相关文件、制度。全国各级关于人民政协工作的制度化、程序化、规范化有了很大的飞跃，在政治、经济、文化、社会建设中，日益发挥着更加重要的作用。

　　2、各地结合实际出台的关于政治协商的规程、实施意见等，则是《意见》与《政协章程》的具体化，直接推动了各地的人民政协工作。如湖南省，在广泛深入调研的基础上，于2010年底出台了《中共湖南省委政治协商规程（试行）》（以下简称《规程》），《规程》明确了政治协商的两种形式：中共湖南省委同各民主党派省委、无党派人士的政治协商；中共湖南省委在省政协的政治协商。明确了政治协商的指导思想：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，推进政治协商的制度化、规范化、程序化，切实把政治协商纳入决策程序，提高科学决策、民主决策、依法决策水平。明确了政治协商的三大原则：党委“总揽全局、协调各方”的原则；政治协商纳入决策程序的原则；平等协商、求同存异的原则。明确了中共湖南省委同各民主党派省委、无党派人士政治协商的七项内容、五种形式、五个程序。明确了中共湖南省委在省政协的政治协商十项内容、十种形式、五个程序。《规程》还明确了六项保障措施，主要是应协商而未协商的原则上不予决策、通过、实施；把是否重视政治协商、能否发挥政协作用纳入领导班子和领导干部的考核体系；充分发挥政协党组及统战部在政治协商中的作用；为政协组织和政协委员知情明政创造条件；健全党政部门与政协双向信息交流制度；构建政治协商的督办落实机制。

　　该《规程》的主要特点与亮点是五个方面：①思想认识有实质提高。《规程》对党委政府作了明确规范和自我约束。《规程》明确把政治协商纳入决策程序，提出了政治协商的三项原则，强调“协商在党委决策之前，人大表决之前，政府实施之前”。《规程》设置了对需要协商的内容提交决策的先决条件，规定“需要进行协商的内容，未经协商不提交省委决策、省人大及其常委会表决、省政府实施”。②协商形式更加丰富。规范了两种政治协商的基本方式：一种是省委同省各民主党派、无党派人士的政治协商，一种是省委在省政协同省各民主党派和各界代表人士的政治协商，还明确了每一种形式的协商内容、参加协商的范围、协商意见和建议的报送形式、协商工作分工等。③协商内容有新突破。《规程》细化了政治协商的具体内容，规定得比较细，尤其是对于“立法协商”与“人事协商”这两个长期困扰人民政协政治协商的问题，《规程》将其纳入了协商条款。④协商程序更加严谨。程序性强是《规程》的最大亮点。一是制订协商计划。二是做好协商准备。三是召开协商会议。四是汇总协商成果。五是协商成果办理与反馈。⑤具备一定的“硬约束力”。在该《规程》中，把是否重视政治协商纳入绩效考核的内容，并明确了政治协商的督办落实机制。

　　制度更带有稳定性、长期性和全局性。全国各级各地关于人民政协工作的制度建设的全面推进，推动了人民政协工作的蓬勃发展。

 

 

　　《宪法》序言中指出，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，将长期存在和发展。2011年8月2日，《法治湖南建设纲要》（以下简称《纲要》）正式公布实施。《纲要》对人民政协开展工作和政协委员履行职能以及维护委员权益等方面，都作出了许多明确的规定和要求。这就直接推动了人民政协工作的法治化进程，开全国先例，具有重要意义。

　　1、政治协商的“三在前”原则法治化。《纲要》明确规定：把政治协商纳入决策程序，重大决策要广泛听取各民主党派、无党派人士、各人民团体和各族各界人士的意见，做到协商在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前。因此，无论是党委的重大决策，还是政府的行政决策，都必须把政治协商作为必须程序。这样，政治协商“三在前”的原则，就成了法治湖南建设的一项重要内容。湖南境内的各级党委、人大、政府，如果没有坚持“三在前”的政治协商原则，那就是一种“执政违法、知法违法、行政违法”行为。

　　2、从法治上保障人民政协的民主监督权力。《纲要》强调，“要进一步加强人民政协及民主党派、工商联、无党派人士的监督和工会、共青团、妇联等群众团体的监督。完善群众举报投诉制度，畅通群众监督渠道。这样，就从法治角度赋予和保障了人民政协和政协委员的监督权力。首先是参与立法监督。在地方性法规的制定与修改协商过程中，切实加强监督，使之更科学、更便于操作，尽量降低部门利益、小团体利益、短期利益、局部利益的影响和制约。其次是参与执法监督。可充分利用建议案、提案、课题调研、视察督查、民主评议、反映社情民意、委派各种特约监督员等监督形式，对法律法规的实施情况，加大民主监督力度，提高民主监督实效。再次是对党的方针政策的贯彻执行情况，对国家机关及其工人员的工作情况开展监督。当前，要特别加强对经济社会发展中的突出问题、人民群众密切关注的热点、难点问题开展监督。第四，人民政协可以在法治湖南建设中的民意表达、社会利益诉求的表达方面，发挥独特作用，促进和保护社会公平正义。总之，随着法治湖南建设的推进，人民政协的监督内容将进一步丰富，监督形式将进一步完善，民主监督的机制将进一步健全，民主监督的渠道也将进一步畅通。

　　3、参政议政舞台更广阔，在创新社会管理上可以发挥越来越重要的作用。除了通过政协会议以及其它民主协商会、座谈会、情况通报会、调研报告、提案、建议案等形式向党委政府提出意见和建议外，《纲要》强调，要从各个方面、各个环节扩大公众参与，这就为参加人民政协的各界别参政议政提供了更加广阔的舞台。政协是人才库、智囊团，在促进党委政府科学民主决策和参与地方立法等方面都可以大有作为。党委政府所采用的立法听证、专家咨询论证以及公开征求意见、听取和采纳意见等等公众参与方式，都有政协委员参加，这说明政协的参政资源比较雄厚、渠道众多，也让人民政协的群体优势更加凸显，在参与社会管理中的作用越来越明显。

　　4、依法维护政协委员权益。《纲要》规定，要依照《政协章程》的规定，保障政协委员的各项民主权利，鼓励和支持政协委员议政建言，充分发挥政协委员在履行职能中的主要作用。这样，一方面，依法给予了政协委员更加广阔的展示舞台；另一方面，又给了政协委员更多更有力的权益保障。

　　5、从法治角度阐述人民政协体制。所谓体制，指机构的设定，机构职责的界定，机构之间关系的确立。《纲要》对人民政协工作提出了明确要求：要推进人民民主的制度化、规范化、程序化。其中，对“充分发挥人民政协政治协商、民主监督、参政议政的作用”提出了相应要求。并且强调：“省政协要加强调查研究，为建设法治湖南建言献策。”这是对加强法治湖南建设的有力保障。人民政协工作是党的重要工作，人民政协事业是建设中国特色社会主义事业的重要组成部分，人民政协是中国特色政治制度的有机组成部分。政协履职贯穿整部《纲要》，贯穿法治湖南的建设的各个环节。这充分体现了人民政协以及各民主党派是法治湖南建设中的重要力量，肩负着光荣而又神圣的历史使命。

　　同时，《纲要》中的“一个规范、五个支持”,明确了“支持政协围绕民主、团结两大主题履行职能”，这就从制度上、程序上规范了党委和政协的关系。支持人民政协履行职能，是改革和完善党委领导方式和执政方式，提高党委依法执政能力、政府依法行政能力的重要内容。

　　《纲要》在人民政协的法治化建设方面迈出了坚实步伐。

 

 

　　人民政协理论上的发展、制度化建设的推进、法制化的进步，必然要求设置相应的机构，这就推动了人民政协体制的渐进式改革。

　　1、全国政协的体制改革。从党的十七大开始，全国政协主席仍是中共中央政治局常委，但开始驻会，以政协工作为主。常务副主席由中央政治局委员兼任，这是前所未有的安排与设置。各委室负责人亦开始驻会，不再由部办委一把手或其他同志兼任。这样，就切实加强了党对人民政协工作的领导，便于执政党更多更好地听取来自各党各派、各族各界的声音和意见，也大大提高了人民政协的地位，便于人民政协更好地发挥作用。

　　2、政协内设机构的调整与探索。各级政协的内设机构，历来分为两种：一是按工作性质设置的“办公室、提案委、文史委（办）、学习委（办）；二是按委员界别性质设置的各种专门委员会，如文教卫体委、经科委、社会法制群团联谊委等。现在，按照变化了的形势需要，大多有所调整。如带工作性质的机构，有的地方增设了“研究室”、党派工作办公室，外事办公室；带委员界别性质的，则增设了人口资源环境委员会；同时，有的政协还尝试成立了人民政协的外围工作机构，如历届老委员联谊会、经促会、书画研究会等，尽量扩大人民政协民主与团结的范围。并且，有的地方政协还探索相关内设机构按工作性质设置，委员活动小组按界别设置的方法。政协机关内设为政治协商办公室、民主监督办公室、参政议政办公室、综合服务办公室。委员活动小组则以界别为主、区域为辅设置，便于开展活动，由综合办公室牵头组织实施。也不失为一种有益的尝试与探索。

　　3、界别的设置与调整。全国政协已调整为34个界别。各地各级政协则根据变化了的形势，将“两新组织”，新生社会团体的领军人物和骨干分子吸收进政协委员队伍或政协的外围组织，便于参与社会管理、加强民主与团结工作。

　　4、增强了专职常委与专职委员的数量。政协常委、委员有专职和兼职之分。专职的能够有更多的时间和精力从事政协工作，也有相对更加超脱的地位，能够更大胆地、更方便的从事民主监督工作。因此，各级政协都逐步增强了非中共干部在政协机关中的领导职数比例，从而增设了更多的专职常委和专职委员。

　　5、人民政协工作机构向基层延伸。依《政协章程》规定，政协只能设到县一级。各地根据变化了的形势，向乡镇（街道）和村（居委会）延伸了政协工作。一是设置县级政协乡镇联络工作委员会，作为县一级政协的派出机构开展工作、履行职能；二是在有条件的城镇居委设置“委员之家”活动室；三是委员自发设置的政协委员个人工作室。这样，就使最基层的村（居）民的意见，能够最快、最便捷地传达出来，也便于人民政协组织、政协委员面向基层听取民意、收集民情、集中民智，更好地开展参政议政工作。

　　虽然这些体制探索有的尚无定论、尚未定型，但可以肯定的是，随着人民政协理论与人民政协事业的发展，人民政协的体制建设将更加科学合理。

 

 

　　外部客观条件的不断优化，激发了基层政协工作者的热情，不少基层政协努力消除政协工作的庸俗化倾向，努力提高政协工作的科学化水平，探索新形势下人民政协工作模式。如重庆市北碚区政协，就提出了一个人民政协工作的“北碚模式”。而影响最大、渐趋成熟与定型的，则是湖南省政协以胡彪主席为首的一班人所提出和开创的“三心一建设”工作模式。

　　首先，作为一种工作模式、工作方式，“三心一建设”有了明确的概念与内涵，即“维护核心、服务中心、凝聚人心、加强自身建设”。四句话好懂易记，便于理解和操作。其次，有准确的六个方面的工作目标：即维护和巩固中国共产党的执政地位；推进社会主义民主政治建设；促进科学发展，实现富民强国，促进大团结，构建和谐；以社会主义核心价值体系引领社会思潮；改革创新，提高政协工作的科学化水平。第三，明确了这一工作模式两个方面的具体要求：即一要做到“准确定位，把握适度；二是要实现政协工作的“四化”标准：政治协商程序化、民主监督组织化、参政议政成果转化制度化、自身建设规范化。第四，明确了这一工作模式的四项保障机制：即平等协商机制、增强民主监督实效机制、参政议政成果转化机制、动员委员积极参加与公民有序参与相结合的机制。第五，明确了“三心一建设”中四项内容中每一项工作的具体运作方式。亦即人民政协工作实践中，分别应该怎样做，才叫做好了“维护核心、服务中心、凝聚人心、加强自身建设”。湖南省政协通过大量的领导讲话和文件、报告等，对这一工作模式进行了反复阐述，同时，又通过其自身扎实有效的工作实践，在全省政协系统和全国政协系统进行了很好的示范与推动。最近，胡彪主席又就此专题亲自编着专门的原创性理论专着，以更好地宣传和推广这一工作模式。也必将推动人民政协工作迈上一个新的台阶。

　　综上所述，我认为，我们要切实增强使命感和责任感，提振信心、坚定决心，推动人民政协事业的大发展、大繁荣！