试论政治协商理论与制度在认识上的模糊性、矛盾性

　　【关键词】：政治协商理论认识矛盾性

　　【摘要】：基层政协工作中，政治协商操作过程中的随意性，源于对理论和制度认知上的模糊性、矛盾性。主要表现是协商主体地位平不平等的矛盾性，建议与意见的办理程序正义还是非正义的模糊性，人事安排要不要协商与怎样协商的矛盾性、模糊性三个方面。

　　人民政协走过了六十年不平凡的历程，取得了辉煌的成就，举世瞩目。然而，人民政协理论与实践，都是前无古人、外无借鉴的新生事物，是我国独具特色与魅力的政治设置。一方面，我们可以很清楚地看到，在四代党中央领导集体的正确领导下，特别是在以胡锦涛为总书记的党中央领导下，近两三年来，人民政协事业取得了辉煌成就。另一方面，我们也应该看到，作为人民政协的首要职能的政治协商，在操作当中，仍然存在很大的随意性，特别是地级市和县这两级，出现了不少的政治荒诞剧，简直令人匪夷所思，这也就是每年的省政协全会上，列席会议的市、县两级政协主席总是牢骚满腹、愤愤不平的根本原因。本文试图剖析政治协商理论与制度在认识上的矛盾性、模糊性这一深层次的原因。

　　众所周知，协商民主是一种直接民主、妥协民主、柔性民主、包容性民主。我国当前以政治协商为主要形式的协商民主，必须坚持平等性原则、程序性原则、责任性原则、参与性原则、开放性原则、实效性原则。然而，政治协商在操作过程中，往往是上面硬、下面软；制度硬、操作软；表态硬、落实软，存在很大的随意性。具体表现是三个方面：

　　1、和谁协商的盲目性。政治协商的主体应是谁和谁？有的中共地方党委找统战部协商；有的地方党委认为，政协主席列席了常委会、常务副主席列席了政府常务会，其他副主席列席了相关会议，就已经协商过了，没必要再到政协协商；有的地方党委认为，反正都要公示，何必再到政协协商呢？还有的地方党委认为，主要是到政协协商，怎么可能单独和民主党派协商呢？而党政所属的部门干脆就没有与政协委、组进行对口协商的意识与习惯。

　　2、协商的无序性。一年当中，没有一个完整的全年政治协商规划，党委常委会议和政府常务会议定下来后，还有时间的话，临时通知政协或相关党派通报一下，走走过场就行了。由于开放性、参与性不够，参加会议的人员事先既没有调查、也不知道主题，当然也就只能跟着应付应付了。还有的市、县先开人代会，再开政协会，他们认为，反正是“两会”，谁先谁后又有啥区别？

　　3、协商监督结果的低效性。协商会议后，当地政协办公室或委组、界别会形成建议、意见、提案等建设性或监督性成果，报送当地中共党委、政府。客气的话，还有一份答复件，不客气的话，就束之高阁、无人问津，好比石沉大海。例如一年一度的政协全会，委员们在协商讨论“一府两院”和计划财政报告的基础上，会提出数百件提案，办理率往往不到20%，办结率5%左右，所以每年衡量提案工作水平，竟然是答复率、满意率两个指标，从不敢用办理率、办结率，怕伤了委员的心、怕伤了彼此的和气。平时的各种专题协商结果也就可想而知是个什么样子了。

　　人民政协事业是发展中的事业；人民政协理论，是发展中的理论。基层政治协商操作随意性产生的原因，从表面上看，一是党政主要负责人流动性过快，事务性工作过多、学习不够，缺乏基本的政治常识和政协意识；二是人民政协和政协机关自身工作中的“老马拖慢车、小马拉大车”造成的工作庸俗化的结果；三是对人民政协是什么、干什么、怎样干这些基本理论宣传不够。从深层次的原因来看，则是目前我国事关人民政协理论与制度在认识上的模糊性、矛盾性，从而造成了协商主体之间的各执一理、大家都有依据，互不买账，谁也说服不了谁。

　　二、基层对人民政协理论与制度在三个方面存在认识上的矛盾性与模糊性

　　①主体地位平等，是协商民主的首要原则与基本前提。协商民主是一种柔性民主、妥协民主，双方或多方就同一利益问题各抒己见、互作让步，达成共识与一致，然后共同遵守、共同执行、互相制约和监督。这和中国共产党所一贯主张与坚持的先民主、后集中的领导方式与制度在本质上是相同的。反之，如果认为协商主体地位不同等，则一方高高在上、惺惺作态，另一方曲意逢迎、虚与委蛇，那就不叫协商民主，而是政情通报，也就丧失了民主集中的原则，丢掉了宝贵的传统。

　　②第一种观点认为，中国共产党与各民主党派之间的政治地位是平等的关系。“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”；中国共产党与各民主党派“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”；“共产党领导、多党合作，一党执政、多党参政”，这三句话集中表述了当代中国政党制度的基本特点。西方政治学认为，不以竞选的方式争夺政权的团体，则不成其为政党。而我国的政党制度，则是各民主党派依法依规参与政府事务，参加国家政权，不是在野党、反对党，而是兄弟党，是一种平等合作的友好关系，而不是你上我下、你死我活的竞争关系。民主党派享受宪法规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等。（全国统一战线干部培训教材编审委员会编：《统一战线文献选编》华文出版社2002年版，第99页。）虽然共产党与民主党派有领导与被领导、执政党与参政党之别，但民主党派在组织上是独立的，在党际关系上是平等的。共产党对民主党派实行政治领导，决不意味着我们党可以把他们当作附属的团体，决不意味着我们可以去命令、干涉或者控制他们。各民主党派接受共产党的领导，并不是在组织上是共产党的附属，而是对共产党政治主张的赞同，是对共产党领导能力与执政水平的肯定，是对共产党领导下可以实现其政治意愿和利益的确认。民主党派组织上的独立性和党际关系上的平等性，决定了中国共产党在我国政治生活和多党合作中的领导只能是政治领导，而不是行政领导。如果把对民主党派的政治领导变成行政领导，不仅会改变对民主党派领导的性质，而且会丧失多党合作的基础，从根本上取消多党合作。中国共产党对民主党派政治领导的内容，主要是政治原则、政治方向和重大方针政策的领导。（以上内容摘自中共中央统战部编写的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》学习问答）。因此，中共地方党委及其领导下的政府，应根据中国当代政党制度的特点，平等对待各民主党派，自觉协商、主动合作。

　　③第二种观点认为，中共与各民主党派之间是一种不平等的关系。有人曾经说过：“各民主党派是中国共产党的外围组织，是中国共产党团结知识分子的一条渠道。”再加上实际工作中，各级党委的统战部门严格控制各民主党派的发展方向与速度（5%）、严格控制各民主党派机关与负责人的选派、选任，如省级民主党派机关的政工人事处长大多为中共党员，所以，各民主党派也就成了共产党这张皮身上的一根毛了，附庸与从属的感觉特别明显。如果个别中共党政领导没有民主政治意识，不了解中国政党制度的特点和优势，就会认为这种领导与被领导关系，不是民主与集中的关系，而是一种统治与服从关系，是一种主宰与受惠的关系，不仅是政治领导，而且是行政领导，也就绝对不会平等对待民主党派。而民主党派人士如果自身也学习不够、社会影响不够、责任性不够、不据理力争，久而久之，就真成了一种不平等关系了。

　　这样，各民主党派依据《宪法》和相关文件，力主“政治地位平等”，而个别中共地方党委政府则很有可能高高在上，以统治者，施惠者的地位自居。这样一来，就形成了协商主体认识上的矛盾性。从而带来了政治协商工作上的随意性。市、县两级，人民政协既是协商主体，又是协商载体。这样一种认识上的矛盾性带来的工作随意性，明显存在。

　　所谓程序，是指人们为了完成某项任务或达到某个目标而预先设定好的顺序、方式和步骤。程序一旦确定，是不能随意改变的。民主的重要特征是按程序办事。“程序是法律的心脏”。同样，程序也是民主的重要原则，对程序的重视程度，标志着一个国家的政治文明程度。正义，在政治领域中，主要是指符合一定政治和道德的行为。目前，正义往往指向对制度的评价标准。程序正义的特征是，不存在任何有关结果正当性的独立标准，但是存在过程是否正当的独立标准。因此，只要正当的程序被运作，无论结果怎样，都应当被看作正当和正确的。

　　①相关文件和中共十七大报告指出：“把政治协商纳入决策程序。”2005年2月出台的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》中明确指出：“把政治协商纳入决策程序。”紧接着，2006年2月颁发的中共中央5号文件（以下简称《意见》），新修订的《政协章程》都作了相同的表述。在中共十七大报告中，更是首次在党代会报告中作了同样的表述，举世瞩目，全国的各民主党派和人民政协工作者们为之一振，看到了人民政协的希望。然而，事物的发展往往需要一个过程，现实往往是残酷的。目前，对协商与监督程序正义与非正义的认识，也截然不同。

　　②第一种观点认为，《意见》是执政党最高文件，《政协章程》是“软法”，各级党委、人大、政府、政协都应该共同遵守和维护，协商监督程序正义。2006年2月8日，以中共中央文件这种郑重的最高形式，下发了《意见》。那么，作为执政党领导下的全国各级各地各单位，特别是各级党委和政府都应该义无反顾地遵照执行。同时有人认为，《政协章程》带有软法性质。所谓“软法”，就是集团内部各系统共同制订，而又共同遵守、互相监督的合约。中共既是政协的领导，也是人民政协的参与界别之一，也应该遵守《政协章程》。那么《政协章程》赋予人民政协的政治协商、民主监督、参政议政的职能，也就具有了程序的正义性，各单位应该严格按程序办事。

　　③第二种观点认为，协商监督缺乏法律依据，其程序不正义。十一届三中全会以后，即不断有政治开明人士和法律界人士撰文呼吁，效法第一届全国政协，出台《人民政协法》。在依法治国、依法行政的必然道路中，因为暂时还没有强制性的法律为依据，为什么必经协商程序、民主监督的程序和方式合不合法、协商监督的结果为什么必须办理答复，也就很有可能形成错误认识，认为政商监督程序不正义，从而导致协商监督流于形式。同时，政治协商与民主监督有很多不确定性。在《政协章程》等文件中，关于政治协商与民主监督的表述，都相当原则，本身就带有模糊性、不确定性。譬如，“事关国计民生的重大问题，重大事项”这种表述，何谓重大，其质、其量各是什么，省、地级市、县三级的衡量标准又各是什么？正因为其不确定性，也会造成随意性。

　　这样，各民主党派和开明的党政领导，会按照类似于“软法”的各种文件和章程，自觉有序依规开展协商监督工作，而不开明的领导则也可以“于法无据”这一冠冕堂皇的理由，敷衍协商、反感监督，拒绝或者消极采纳和办理政协的意见和建议。

　　众所周知，地方党政权力无不具体化为人权、财政、事权（法权、军权主要隶属于中央）。在地方重大人事协商方面，存在着更大的随意性。

　　①第一种观点认为，按照《政协章程》等相关文件的规定，重大人事任免，必须经过协商。政治路线确定之后，干部就是决定性因素。人事腐败，是腐败之源，一切腐败皆可由此而产生。同时，开明的领导会认识到，任免之前多几个声音，任免之后就会少几个杂音。因此，重大人事任免，无疑属于国计民生的重大问题，必经协商程序。

　　②第二种观点认为，按照党管干部的原则，可以不协商。人事任免的权限表面上在当地党委和人大，实际上在党委，尤其“一把手”权力特大。所以，重大人事安排，往往是公示之后到政协来通报一下、敷衍了事。还有一条理由是为了防止泄密，公示之前不到政协来协商，以防万一。如果不是明显违规被上级组工部门查处，一般公示后没有变化。

　　③什么干部应纳入协商范围没有明确的规定，“三在前”也存在模糊性。在地方政协实际工作中，具体是一些什么干部应该协商，因上级没有明确规定可以参照，伸缩性很大，各地很不相同。有的地方是同级政府的正副职才协商，有的地方是同级党委、政府所属职能单位和群团组织负责人也要协商。同时，对“三在前”的理解也很不一致。如政府正副职及所属各部门的正职，只有人大才有法定的任免权。那么，在公示之后，人大常委会任免之前来协商也就没有错。而有的地方为协商在组织部部务会之后，中共地方党委常委会之前；有的则是常委会之后，公示之前；有的是公示之后，人大任免之前。

　　这样，要不要进行人事协商，什么干部应该协商，在什么时候协商比较恰当，也就有了认识上的模糊性、矛盾性。从而带来了工作上的随意性。

　　综上所述，我们可以很清楚地明白为什么人民政协“靠书记的开明给位子、靠主席的余威有位子、靠政协的有为争位子”的原因了，也就会懂得政治协商随意性产生的原因了，也就会懂得李瑞环同志所讲的“民主是过程”的真实含义了。同时，我们更应该清醒地看到，人民民主是社会主义的生命，有以胡锦涛为首的伟大的中共中央的正确领导，有十七大精神的正确指引，必将迅猛地推进人民政协工作的规范化、制度化、程序化进程，必将把政治协商真正纳入决策程序。

　　如何解决这个问题呢？我认为，可做四个方面的工作：

　　1、切实加强党的领导。有的地级市、县效法中央，政协主席与党委书记、人大主任、政府一把手构成最高提出、决策、监督机构，叫四大家负责人联系会议，政协主席有四分之一的表决权。政协主席、常务副主席（全国政协常务副主席王刚是政治局委员）出席常委会议，都有神圣的一票，而不是单纯的列席而已。如此一来，来自政协的三十多个界别的社情民意有了更顺畅的表达渠道，党的方针政策路线也能更好地贯彻执行，也就能更好地实现党的领导的民主集中制。

　　2、切实加强人民政协理论、制度的宣传、教育、研究工作。当前，要把科学发展、社会和谐与人民政协工作的内在一致性、关联性、结合点研究清、宣传好、教育好。各级党校要按中央要求，把人民政协理论、制度纳入培训、教育内容。各级各类媒体要切实加大宣传力度，形成人民政协工作的良好环境。各级政协工作者要增强责任性，为国家人民之利益不惮前驱，做到“苟利国家生死以，岂因祸福避趋之”。

　　3、扎实推进人民政协工作的“三化”进程。各级政协对于《意见》、《政协章程》之内的各项工作，都应细化、量化、具体化，使之便于操作，尽量减少模糊性。中央一级讲了方向、原则，市、县两级不能也只讲方向、原则，而应摸着石头过河、大胆创新，努力推进“三化”建设。

　　4、苦练内功、自强不息。人民政协工作，就是“为帝王师”的工作，要把自己的思路、方略、策划转化为执政者的意志，从而达到强国富民的目的。因此，绝不要妄自菲薄、绝不能轻举妄动，而必须苦练内功、自强不息，言必中、行必果，以实实在在的社会效益、经济效益促进工作，实现良性循环。