浅谈权力运行监督制约机制研究

　　权力作为一种强制力量，凭借某种资源对客体施加影响、调控和支配。权力容易使人腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。人类社会有史以来，无论任何国家、任何组织、任何个人，凡权力不受制约，几乎无不饱尝了苦果、受到了惩罚、付出了代价。人类几千年的文明史表明，权力是一种具有双向发展可能性的“双刃剑”，它既可以被用于治国安邦，也可以被用于祸国殃民；既可以给人类社会带来巨大的利益，也能够给人类社会造成沉重的灾难。无数事实向人们昭示着这样一个真理：正如不应有绝对的自由，也不应有绝对的权力，凡是权力都应该受到制约和监督。权力应当成为一种负担。当它是负担时会稳如泰山，而当权力变成一种乐趣时，那么一切也就完了。

　　在现实生活中对权力运行的制约监督却不够理想。尽管我们对于权力运行采取了一定的监督措施，但常常是上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难，法纪监督太晚。因此，加强对权力的制约和监督，一直是我党高度关注的政治焦点之一。在权力运行的时候，如何提供一种制度安排，使掌权者有充分的权力去增进公益，但要搞起腐败，便会被疏而不漏的法网缚住手脚。没有制约监督的权力是危险的，没有权力的制约监督是无效的。在现实社会条件下，只有未建立起有效制约监督机制的权力，没有根本不必受任何制约监督的特殊权力。

　　所谓制约监督，就是对权力的限制和约束、监察和督促。具体说来，就是权力所有者运用民主与法治的手段，通过各种有效途径对权力行驶者所形成的限制和约束、所进行的监察和督促。制约以分权为前提，反映的是法律地位平等的权力主体之间的约束关系，是双方互为制约主体和制约客体，是权力之间的相互约束。监督以授权为前提，反映的是法律地位不同的权力主体之间的约束关系，是监督主体向监督客体发出的行为，是一种权力对另一种权力的约束。制约的实质是通过职能分解、机构分设和人员分工，实现对权力的赋予与权力制约的赋予对应对等，以便当一种权力偏离了正轨时，与它相对应的权力能够自行予以制止。监督的实质是政治体系中处于被管理地位的少数人的监察和督促。制约与监督上述差异表明，在保障权力正常运行方面，制约有着监督所不可替代的整体性、决定性功能。监督作为保障权力正常运行的一个环节、一种方式，只有在制约机制健全的条件下才能充分发挥其效力。

　　人们生活在庞大而复杂的政治关系之中，思想与行为皆受其决定影响。如果政治关系杂乱无章，制约监督关系就很难理顺，就会给滥用权力提供可乘之机。因此，在科学界定政治主体各自职能的前提下，正确处理国家与社会、政党与政府、中央与地方、执政与参政的关系，是完善权力制约监督机制的基础工程。加强权力制约监督的重点是加强人民群众对权力的制约监督。在我国，国家机关及其工作人员是人民利益和国家事务的管理者。即使都力求忠实于人民的利益，也难免出现失误。人民利益的实现是一个复杂的过程，任何杰出的领导人、任何卓越的管理层在这一过程中都面临着主观与客观相脱节的可能。因而国家机关及其工作人员要真正把人民切身利益作为自己全部活动的基点和归宿，就必须同人民群众保持密切的联系，自觉接受人民群众的制约监督。

 

 

　　民主与法制，是现代社会正常运转的保障。落实民主与法制，保障对权力的制约监督有效实施。由于权力具有腐蚀性，因而尽管大多数公仆都具有较高的觉悟，但倘若没有健全有效的监督机制，久而久之也会自觉地被手中的权力所腐蚀。因而能够有效实施制约监督的手段，就是民主和法治。在民主建设方面，尽管法律规定了人民当家作主，人民是权力的拥有者。但现实政治生活中，人民不可能皆参与到国家事务的管理与运行中来，只好将自己所拥有的委托给人民代表。因此国家意志上是多数人统治，而在行政管理上的少数人掌权。为了保证人民在把权力委托给自己的代表后，仍然能够有效地控制这些代表在政治舞台上的活动，使少数人严格按照多数人的意志和利益行驶权力，就必须对其进行制约监督。

　　只有制约监督对象公开，使之处于众目睽睽之下、众口评说之中，才能使优秀人才显露才华，得到重用；如果决策与施政不公开，公众不能及时了解真情，那么选举就失去了基础，监督就失去了前提，署名就失去了依据，制约监督就会形同虚设。新闻媒体通过曝光，反映真实情况，将问题公诸于众，从而使之成为决定掌权者政治命运的前奏。因此，应强化这样一种观念：公开是制度，保密是例外。权力运行处于阳光下，保证其正确性。

　　在实际生活中，权力总是作为一种体现主体意志的强制力量而存在，要使制约监督取得实效，就必须以同样的强制力量与之相抗衡。强制力量可以备而不用，但却决然不然没有，否则制约监督就不可能达到预期目的。以法约束权力，权力必须服从法律。任何国家机关、政党组织、社会团体和公民个人都不得凌驾于法律之上，任何国家机关、政党组织、社会团体和公民个人违犯法律都要受到应有的追究。事实表明，民主监督对领导干部是一种约束，对普通群众也是一种自我教育。

 

 

　　实践证明，制约监督体系的有效性并不取决于监督机构和人员的多少，而是取决于监督体制和机制是否科学合理。要实现对公共权力的有效制约与监督，必须从以四个方面入手：第一，以权利制约权力——健全民主监督机制。公民权利是公共权力的来源和基础，对于公共权力的根本制约来自公民权利。在间接民主的条件下，人民当家作主并不意味着人民实际管理国家和社会事务，而在于人民对管理国家和社会事务的公共权力的控制，这种控制是通过行驶公民权利实现的。由于广大人民作为国家的主人既广泛地享有公民权利，又牢牢地掌握国家权力，决定了人民有权选举自己的公仆，有权监督自己的公仆，有权罢免那些不称职、不胜任的公仆；决定了任何公仆，无论地位多高，权力多大，都必须服从人民的意志，维护人民的利益；一旦违背了人民的意志，损害了人民的利益，就要受到应有的追究，承担相应的责任。人民代表机关必须监督权力执行机构，对于行政机关和司法机关存在的有法不依、执法不严等问题，提出质询，交将情况公诸于众，造成强大的舆论压力，促使这些机关改进工作；如果行政机关与司法机关存在严重的违法失职渎职等行为，可立案调查，并根据调查结果追究有关领导人的责任。对于那些违反宪法和法律，不称职、不胜任的公职人员在其任职前满前将其罢免。

　　第二，以权力制约权力——健全权力制约机制。权力制约就对权力正常运行所发挥的作用而言，是一种功能；就其组织机构、运行方式和基本功能及其相互关系而言，又是一种机制。必须在分权、制衡、限任三个环节上形成相关制度，以解决权力的界限、关系与时限问题。实现对权力的限制与约束。分权是前提，在职能分解、机构分设、人员分工的基础上，有效健全有效的内部制约机制，使每个部门都成为其他部门滥用权力的制约手段，使每一个成员都成为其他成员滥用权力的制约力量。制衡是必要条件。通过职能分解、机构分设、人员分工，实现对权力的赋予与对权力制约的赋予相应对等，以便当一种权力偏离正常轨道时，与它相对应的权力能够自行予以制止。限任是保证。对掌权者的任职时间加以限制。不仅有利于国家领导层切实贯彻民主集中和集体领导的原则，防止个人崇拜和个人专断的发生，而且有利于防止国家领导层年龄结构的老化，以便从组织上确保党和国家大政方针的连续性和稳定性。

　　第三，以法律制约权力——健全法律规范机制。实践表明，防止官吏滥用权力，导致权力偏离正常轨道的最有效手段就是宪法和法律。因此，必须以法律的手段来制约权力。权力的委托依法律进行，人民通过选举法规定来确立选举制度和选举程序，进而按照普遍、平等、自由、定期、差额、直接与间接相结合等原则投票选举，委托权力。权力的运行靠法律约束，人民通过监督法规来确立监督制度和监督程序，进而通过调查、质询、审议、否决、撤销、制止等形式调控权力，保证权力始终在法治的轨道上合理运行。权力的收回按法律办理，人民通过罢免法规来确立罢免制度和罢免程序，进而按照听取意见、展开讨论、付诸表决、公布于众等程序收回权力。

　　第四，以责任制约权力——健全责任约束机制。权力关系本质上是一种责任关系。掌权者拥有什么权力，就意味着承担什么责任；拥有多大权力，就意味着承担多大的责任。因此，要将责任与权力放在一起，用责任来约束权力。权力的行驶具有统一的规范，对权力的等级、范围、效力，行驶的程序、规则、责任等作出明确规定，并从体制上保证其贯彻实施，以便使掌权者办事具有统一的规范、清晰的界限、既定的程序和明确的责任，从而减少权力行驶的盲目性和随意性，切实堵塞各种漏洞，确保权力在正常的轨道上合理运行。权力的行驶具有既定的程序，行为的步骤和方式以及实现这些步骤和方式的时限和顺序。权力的行驶具有明确的责任，它不仅为公职人员的权力提供了合法性依据，而且为公职人员的行为设定了规范性责任，目的使公职人员认真履行法律赋予的职责，根据法律授予的权限管理国家和社会事务，既不失职，也不越权。在于使公职人员依法办事，有所畏惧。一是本职范围内的事，二是没有做好本职范围内的事而应承担过失的责任。

 

 

　　要防止滥用权力，就必须以权力约束权力，必须增强制约监督机构的地位与权力。我国行驶制约监督权的专门机构，如党的纪检机关，行政系统中的监察、审计机关，司法系统的反贪机关，在体制上几时受同级党委或行政首长和上级机关的双重领导，这些机关的人事权、财政权一般都掌握在同级党委或行政首长手中，客观上形成了一种依附型的隶属关系。这就带来了两个问题：一是专门机构对同级党委或行政首长的制约监督，由于受同级党委或行政首长的领导而难以有效实施；二是上级机关对下级党委或行政首长的制约监督，由于受时空条件的限制也难以有效实施。这就使党委或行政首长在日常工作中，几乎处于不受制约监督的地位。

　　制约作为一种强制手段，表现为主体对客体的限制和约束，客观上要求制约监督主体具有超脱的利益和超然的地位，只向赋予其制约监督权的组织负责，独立行驶自己的职权。腐败现象之所以猖獗，很大程度上是因为“信息不对称”，解决这个问题的根本举措就是公开信息。制约监督之所以失效，很大程度上是因为“权力不对称”，解决这个问题的根本举措就是强化制约监督，使制约监督主体与对象拥有平等的地位和对等的权力。只有以法定的强制力量为手段，才能迫使制约监督对象无论愿意与否都能接受制约监督主体的约束，保证制约监督主体不管制约监督对象愿意与否都能正常行驶其职权。

　　对权力的赋予与对权力制约监督的赋予对应对等。如果仅仅赋予掌权者一定的权力，而不相应赋予制约监督者一定的权力，而不相应地赋予监督者一定的权力，权力关系就会失衡，制约监督就无从进行。制约监督者也要受到制约监督。如果制约监督者不受制约监督，制约监督权无限扩张和任意使用，同样会使权力关系发生倾斜，甚至降低效率，滋生腐败。

　　总体而言，在当今社会，必须进一步加强民主与法制的建设，使权力的运行建立在合法的基础之上。在权力运行过程中，要合理划分权力，有利于法治的实行。要以权利、权力、法律和责任来制约监督权力，使掌握权力者能正确使用好动力。在当今的权力架构中，作为制约监督权力的机构，其地位、权力有待增强，只有增强了地位与权力，才能更好地发挥制约监督的作用。

　　没有制约的权力必然导致腐败，没有权力的制约必然流于形式。完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。研究腐败问题的专家，有效遏制腐败的基本方式：一是调整权力结构，实行权力制衡，二是提高政治动作的透明度，实行公众监督。权力能顺应时代的要求和人民的意愿，在正常的轨道上合理运行，能够推进社会经济政治文化事业的发展；权力偏离正常的运行轨道，会对公共目标和公共利益造成危害，阻碍社会经济政治文化事业的发展。