“小金库”问题在我国由来已久，改革开放以来，我国先后开展了两次全国范围的大规模专项治理“小金库”行动，但仍屡禁不止，2009年，党中央、国务院再次决定在全国范围内开展一次“小金库”专项治理。中办、国办《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》(中办发[2009]18号)明确提出：“小金库”治理工作先在党政机关、事业单位开展，再逐步推进到社会团体、国有或国有控股企业。可见“小金库”问题已经发展成为当今社会一个难以治愈的“顽疾”。笔者结合多年工作实际，认为“小金库”之所以能够长期存在并不断变异，关键在于有促其滋生的资金来源，要从根本上拔除这一“毒瘤”，必须斩断其资金来源。

 

 

　　从2009年我市治理“小金库”工作重点检查小组查出的案例来看，“小金库”的资金来源及其主要表现形式有以下几种：

　　1、收入不入账。通过重点检查，我们发现“小金库”资金的最直接来源，就是单位采取隐匿、截留部分收入不入账的手法，账外设账。一些行政事业单位截留、隐瞒应上缴财政的行政事业性收费、各种罚没收入，各种费外收取的集资费、手续费、代收款项及其他形式的费外费等，通过不入账或减少入账的方式，将差额存放于单位法定账外形成“小金库”。如某单位利用非正规票据，向多家施工单位收取管理费15万元，不记入单位行政账簿，长期隐蔽在账外循环。一些单位将出租、出售房屋、场地、车辆等所取得的收入，处理报废固定资产变价收入、销售不动产等现金收入不入财务账，交另一科（股）室保管，形成“第二财务室”。如某行政单位2009年出租房产，协议约定年租金为12万元，为达截留部分收入的目的，采取与承租方另行签订一份年租金为3万元的假协议，将差额9万元交由办公室一名办事员保管，几年来累计形成“小金库”27万余元。

　　2、虚列支出套取资金。检查发现，“小金库”资金的间接来源就是在单位符合规定账内通过虚列会议接待费、印刷费、修理费、运输费、劳务费、服务费、咨询费等各项费用支出的手段，套取现金形成“小金库”。个别行政事业单位开假发票、假单据，搞假工程、假报销，然后将虚列支出的资金转入“小金库”。如某事业单位每月以职工虚假签字的形式报销劳务费6000余元，两年累计记入“小金库”达14万余元。某行政单位利用支付工程款的名义报销假工程发票，套取资金40余万元用于请客送礼等违纪活动。一些行业主管部门利用项目审批、经费划拨之便，甚至采取先下拨后返回的手段，套取资金，设立“小金库”。如2008年，某单位将一工程项目经费下拨到二级单位后，通过下属单位虚报工程量，套取并返回资金50万元，转入该单位“小金库”，用于偿还办公楼基建欠款。

　　3、以收抵支。“小金库”的另一资金来源及表现形式是单位直接采取“以收抵支”的做法。这种形式是“小金库”的变异，是前两种手法的综合运用，其手段更加隐蔽，检查更加难于发现。如2007年至2009年，某单位将房产出租给私企业开办酒店，签订协议年租金20万元。检查发现该单位账面反映的收入三年仅15万元。检查人员带着捕捉到的疑点，派检查人员分头走访调查，查实该单位三年累计在酒店就餐和购买烟酒等消费46万余元均未开具票据，直接在酒店应交纳的房租款45万元中进行了对冲，从而实现了“共赢”局面。一是双方都逃避了税金，二是某行政单位隐匿了部分接待支出数额，扭转了法定账簿上招待费的过快增长态势，使其年终考评顺利过关。某事业单位2009年将一房产出租个体经营一小型超市，不收取租金，但要求超市每逢节日向该单位提供一定数量实物，用于发放干职工福利，再由单位每年与其对冲后进行差额结算。

　　4、寻找“避风港”。一些单位为了逃避监督，在“工会账”、“食堂账”中列收列支，将“工会账”、“食堂账”变成其私设“小金库”的“避风港”。如2008年至2009年，某事业单位收取门面租金和服务部承包收入180余万余元，不按规定开具非税收入票据将款项缴入政府“非税收入汇缴结算户”，也不记入单位符合规定的行政账簿，而是直接记入单位食堂账，全部用于接待费支出和发放干职工福利。某事业单位2008年至2009年，每年从行政账上多提工会会费10余万元记入工会账，完全用于发放职工福利。

 

 

　　“小金库”的存在，不仅导致会计信息失真，扰乱社会主义市场经济秩序，造成国家财政收入和国有资产的流失，也诱发和滋生了一系列的腐败现象，严重败坏党风政风和社会风气，妨碍经济社会健康发展，影响社会和谐稳定。要想从源头上铲除“小金库”滋生蔓延的土壤与环境，必须果断拿起手中利刃，迅速斩断其资金来源，方才是治本之策。

　　1、规范账簿设置，截断从“工会账、食堂账”获取收入的来源。从检查情况看，一些行政事业单位特别是事业单位除了设置单位行政账、基建账、工会账这三个符合规定的账套外，另外还设置有食堂账、书库账，而且有的每年收支数额较大，有的甚至利润可观。笔者从事财政监督检查工作多年，从未发现哪个单位会计在年终能主动将食堂利润转到单位行政账簿统一核算，而是将利润滞留在规定账外，形成单位“小金库”，搞体外循环。这种做法不仅逃避了资金监管，也为“小金库”的滋生提供了温床。因此，必须从制度上加以规范，明确规定行政事业单位除设置单位行政账、基建账、工会账这三个符合规定的账簿外，不得以任何理由单独设置其它独立账簿，食堂、书库等收支业务较多的也只能在基本账户下设置辅助账进行明细核算。

　　2、加强财务支出管理，阻断虚列支出套取资金来源。虚列支出套取现金是“小金库”资金的重要来源之一，要阻断这一途径，必须根据各项财政改革的要求，及时调整和完善各项财务管理制度，以制度来约束不规范行为，提高单位财务管理水平。一是在保持预算单位资金使用权、财务管理权不变的情况下，建立相对集中的财务核算体系，全面实行国库单一账户体系下的集中支付制，实现财政部门对预算单位财政资金使用的全程监管，有效解决零余额账户转移财政资金、做假账进而设立“小金库”的问题；二是实施财务人员派出制，确保财务人员的独立性，改变其附属地位；三是大力推行公务消费卡制度，最大限度地减少现金使用，从而阻断虚列支出套取现金设立“小金库”的可能。

　　3、加强项目资金管理，切断“先拨后返”的收入来源。目前，一些主管项目的部门和单位，利用职权，想方设法从项目中套取资金设立“小金库”。究其原因，在很大程度上是源于制度上的缺失，为此，加快制度改革，用各种手段增强监督力，减少转型时期的漏洞，是治理“小金库”的最根本途径。一是要切实规范权力使用行为。通过规范组织行为，对权力工作使用实施动态化管理，严格实行惩戒追究制度。二是要建立监督约束机制。随着我市投资评审、绩效评价、预算编制审核等各项工作的独立开展，适时出台了《项目资金（含专项资金）管理办法》，明确了投资评审、监督检查、绩效评价等各职能部门在各阶段的监督职能，通过对项目资金请领、项目进度和资金使用各环节实行追踪问效，实现了财政对项目资金使用的全程、实时、直接和无盲点监管。这样做既切断了个别部门“先拨后返”套取专项资金形成“小金库”的途径，又大大提高了投资效益。

　　4、加大行政审批改革力度，割断乱收乱罚来源。治理“小金库”的重点应当放在深化改革上，用实实在在的制度建设和体制创新来解决问题。有鉴于此，各级政府必须着力推进行政审批制度改革。一是通过大力削减行政审批、核准事项，减少收费项目，降低部门单位截留、坐支的可能；二是通过清理收费项目和执法项目，有效抑制乱收滥罚行为；三是对确需保留的收费项目，从制度上进一步规范，条件成熟时可改成税种征收直至完全取消行政事业性收费。在部分行政事业费收费项目短期内难以彻底取消的前提下，要积极探索收缴分离、互相监督控制等有效做法。如我市现已实行所有收费均在政务中心非税窗口开票，由交款单位直接通过银行缴入政府“非税收入汇缴结算户”。执行这一制度后，执收单位不再履行收款职能，只负责办理有关行政事项，从而实现了行政事业性收费、罚没收入的收缴彻底与执收单位脱钩，有效割断了一些部门、单位的“小金库”收入来源。

　　5、加强国有资产收益管理，斩断资产收入来源。通过2009年对行政事业单位资产的调研和查处的“小金库”个案情况来看，“小金库”资金近60%来自于资产出租收入和处置收入，加强行政事业单位国有资产管理已经迫在眉睫。因此，各级政府改革现行国有资产管理办法，通过建立资产处置、出租的统一平台，按照“公开、公平、公正”的原则向社会公开招租和拍卖，将取得的收入按照“收支两条线”的要求上缴财政专户，统一纳入预算管理。年初，我市由财政牵头，会同国有资产监督管理委员会对市直所有行政事业单位的空闲办公用房、职工招待所、闲置土地等经营性资产进行一次彻底的清理统计，下一步将对行政事业单位的资产实行以下改革：一是对市级行政事业单位资产出租，按照公开、公平、公正的原则，采取市场化运作方式，统一公开挂牌竞价招租；二是对市级行政事业单位资产处置，按规定程序审批后由市公共资源交易平台集中处置；三是对市级行政事业单位国有资产收益（包括资产处置收益、出租收入、附属单位上交收益等），统一按照“收支两条线”原则上缴财政专户，纳入预算管理，由市财政局统筹安排使用。改革以后，把资产出租收入作为“小金库”资金的来源将几乎不可能。